Ley de transparencia: una necesidad o una obligación

Solamente cuatro de los 27 países que forman la Unión Europea no tienen una Ley de transparencia y acceso a la información pública: Chipre, Luxemburgo, Malta y España. En noviembre de 2008, el Consejo de Europa, del que son miembros 47 países, aprobó el Convenio para el Acceso a Documentos Oficiales (el llamado Convenio 205). España sigue sin aplicar este Convenio, situándose en el furgón de cola en lo que se refiere a materias como la transparencia y el derecho a saber de los ciudadanos.

La falta de transparencia está relacionada con la percepción del grado de corrupción que se tiene de un país, como así lo señala el ranquin IPC (Índice de Percepción de Corrupción) confeccionado por el organismo “Transparencia International”. En este ranquin España ocupa una lamentable posición 31, rodeada de países como Estonia, Chipre, Botsuana o Portugal.

La transparencia es un requisito indispensable para mejorar la calidad de nuestras democracias, garantizando la correcta administración de los recursos públicos y el comportamiento de todos sus servidores. El objetivo es regenerar la conexión entre políticos y ciudadanos, facilitar la participación de estos últimos en la vida pública (derecho amparado en los artículos 9.2, 23.1, 48 y 105 de la Constitución Española, CE en adelante) y reconocer además el derecho de acceso a la información que se encuentra en posesión de las autoridades públicas (art. 105.b CE).

Debemos recordar que el poder se encuentra erradicado reside ya no en los gobernantes sino en la gente que conforma un Estado (art. 1.2 CE) y que luego este poder es delegado en un grupo de personas (a las que llamamos autoridades) que nos representan (art. 66.1 CE). Las autoridades se encargan de administrarlo para el bien de todos, pero a cambio tienen la obligación de rendir cuentas ante cualquier persona que quiera conocer qué se está haciendo con ese poder.

La Administración es una gran fuente de información que cuenta con cantidad de datos de carácter público: mapas, meteorología, tráfico, datos financieros, subvenciones, planes urbanísticos, acuerdos políticos, informes de investigación en base a los cuales se aprueban normas...

Esta información pertenece a la ciudadanía, porque ha sido financiada –su generación– con fondos procedentes de los contribuyentes vía impuestos. Sin embargo, las instituciones públicas tienden a retener toda esta información obtenida o generada en el ejercicio de su actividad pública. Pero, en una democracia es esencial que la gente pueda acceder a ella para participar de una manera real y efectiva en los asuntos que les afectan, para que puedan conocer cómo actúan y, de ese modo, controlar, detectar los malos funcionamientos y mejorar así la calidad de la gestión pública. Es imposible pensar en participación (art. 23 CE) sin que el público tenga acceso a información (art. 105.b CE).

A finales de los noventa y principios del siglo XXI ha habido una auténtica eclosión y se ha generalizado la aprobación de leyes de transparencia y acceso a la información pública, pero la historia se remonta años atrás:

• El movimiento hacia la aprobación de normas que garantizan el derecho de acceso a la información pública fue liderado por los países escandinavos (Suecia en 1766, Finlandia en 1951, Dinamarca y Noruega en 1970), por Estados Unidos (1966) y los países de su área de influencia anglófona (Canadá, Nueva Zelanda y Austria).
• Entre finales de los setenta y principios de los noventa, se expandió entre los países latinos de la Europa occidental, con Francia (1978) como pionera, Grecia (1986), Italia (1990), Portugal (1993) y Bélgica (1994).
• Posteriormente en los países de Europa occidental que aún carecían de ella, entre ellos, Reino Unido (2000) y Alemania (2005).
• El caso de España es singular, dado que la regulación se contiene en unos pocos artículos (artículos 3.5, 35 y 37) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992 en adelante), con graves deficiencias y lagunas. Esta regulación se ha advertido, por el propio legislador, como mejorable porque condiciona el ejercicio del derecho a la acreditación por parte del solicitante de un interés especial en el asunto y a la compatibilidad de la petición con la eficacia en el funcionamiento de los servicios públicos.

Si tuviésemos que hacer un análisis de la legislación que nos ampara en España en asuntos de acceso a la información pública, destacaríamos:

• El artículo 10.2 de la Constitución española establece que la Constitución “se interpretará de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
• La Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada en 1948 por la Naciones Unidas, incluye en su artículo 19 el derecho de acceso a la información, diciendo: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
• El artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ampara “la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas”. En abril de 2009 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoció que el derecho de libertad de expresión amparado por este artículo incluye expresamente el derecho de acceso a la información en manos de entidades públicas.
• La Ley 30/1992, en su artículo 35.h, hace referencia a la Constitución, diciendo que los ciudadanos tienen derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas. Este derecho está regulado por el artículo 37, que contiene una serie de limitaciones que no se encuentran presentes en el Derecho europeo y que suponen graves restricciones: exige la integración del documento en un expediente y de éste en un archivo –sin que exista una definición de ambos conceptos– y limita, además, el acceso a los expedientes referidos a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
• Además este artículo 37 (en el párrafo 37.5.a) recorta el alcance de este derecho ya que dice que no se podrá ejercer sobre “las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo”. La Constitución, sin embargo, sólo establece tres límites (art. 105.b CE): la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
• El Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a Documentos Públicos en Europa, en el Convenio 205, reconoce el derecho sin necesidad de acreditar interés alguno a toda persona, sin discriminación alguna. Establece en su artículo 10 que “por su propia iniciativa y cuando sea conveniente, las autoridades públicas tomarán las medidas necesarias para poner a disposición de todos los documentos públicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administración y para fomentar la participación informada del público en materias del interés general”.
• La Comisión Europea envío en diciembre de 2011 una comunicación al Parlamento Europeo sobre "Datos abiertos: Un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente", donde presenta a la información como una fuente de mejora de la eficiencia de las administraciones y de importantes beneficios económicos.

En los últimos tiempos, quizá viéndose forzados a dar una respuesta a las demandas y las presiones ejercidas por el movimiento 15M, nuestros gobernantes se han mostrado más abiertos a tratar sobre asuntos de transparencia y gobierno abierto:

• El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó en junio de 2011 una moción pactada por todos los partidos políticos en la que se apostaba por tomar medidas para “profundizar” en la democracia y la participación ciudadana e impulsar la credibilidad, la transparencia, la austeridad y el control de las instituciones del Estado y sus miembros.
• El Partido Socialista Obrero Español hizo dos promesas electorales al respecto: una, la de 2004, caducada; y otra, la de 2008, de la que no se sabe mucho. En el mes diciembre de 2011 el Grupo Socialista presentó una Proposición de Ley de transparencia y acceso a la información pública, basada en el borrador del anteproyecto socialista que se filtró a la prensa en junio de 2010 y que finalmente no siguió los cauces esperados.
• Ahora, el Partido Popular, ganador de los comicios del 20-N, tiene la responsabilidad  tal y como aparecía en su programa– de aprobar una Ley que cumpla con los mínimos establecidos en el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a Documentos Públicos.
• El diario ELMUNDO publicó el siguiente cuadro comparativo de las dos Propuestas Legislativas (GPSocialista y GPPopular) calificándolas con respecto a los 10 principios que debería cumplir una Ley sobre este asunto recomendados por la Coalición Pro Acceso.
• El actual Presidente del Gobierno, siendo aún aspirante a la Presidencia, en uno de los muchos mítines electorales en los que defendió su candidatura, dijo: “Quiero restablecer la ejemplaridad en la vida política y prestigiar la vocación de servicio. Quiero que cuando se hable de los políticos se piense en honradez, respeto al interés general y servicio al bien común. Y por ello, ya anuncio que en los primeros 100 días de gobierno, España tendrá una Ley de Transparencia, buen gobierno y acceso a la información pública”. Mariano Rajoy, 25 de septiembre de 2011, Zaragoza.

Podemos concluir diciendo que, la transparencia constituye una eficaz salvaguarda frente a la mala administración y posibilita el conocer y vigilar el empleo de los recursos públicos y estimula a los poderes públicos a funcionar de modo más eficiente. El nivel de transparencia y la facilidad de acceso a la información pública no sólo sirven para combatir la corrupción, sino también la mala gestión y la ineficacia.

Fuentes utilizadas para la elaboración del artículo:
1. Emilio Guichot Reina, Transparencia y acceso a la información pública en España, Laboratorio de alternativas, 2011. 
2. Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva, El derecho de acceso a la información pública, Seminario Internacional Complutense, 2007.