Ley de transparencia: una necesidad o una obligación

Solamente cuatro de los 27 países que forman la Unión Europea no tienen una Ley de transparencia y acceso a la información pública: Chipre, Luxemburgo, Malta y España. En noviembre de 2008, el Consejo de Europa, del que son miembros 47 países, aprobó el Convenio para el Acceso a Documentos Oficiales (el llamado Convenio 205). España sigue sin aplicar este Convenio, situándose en el furgón de cola en lo que se refiere a materias como la transparencia y el derecho a saber de los ciudadanos.

La falta de transparencia está relacionada con la percepción del grado de corrupción que se tiene de un país, como así lo señala el ranquin IPC (Índice de Percepción de Corrupción) confeccionado por el organismo “Transparencia International”. En este ranquin España ocupa una lamentable posición 31, rodeada de países como Estonia, Chipre, Botsuana o Portugal.

La transparencia es un requisito indispensable para mejorar la calidad de nuestras democracias, garantizando la correcta administración de los recursos públicos y el comportamiento de todos sus servidores. El objetivo es regenerar la conexión entre políticos y ciudadanos, facilitar la participación de estos últimos en la vida pública (derecho amparado en los artículos 9.2, 23.1, 48 y 105 de la Constitución Española, CE en adelante) y reconocer además el derecho de acceso a la información que se encuentra en posesión de las autoridades públicas (art. 105.b CE).

Debemos recordar que el poder se encuentra erradicado reside ya no en los gobernantes sino en la gente que conforma un Estado (art. 1.2 CE) y que luego este poder es delegado en un grupo de personas (a las que llamamos autoridades) que nos representan (art. 66.1 CE). Las autoridades se encargan de administrarlo para el bien de todos, pero a cambio tienen la obligación de rendir cuentas ante cualquier persona que quiera conocer qué se está haciendo con ese poder.

La Administración es una gran fuente de información que cuenta con cantidad de datos de carácter público: mapas, meteorología, tráfico, datos financieros, subvenciones, planes urbanísticos, acuerdos políticos, informes de investigación en base a los cuales se aprueban normas...

Esta información pertenece a la ciudadanía, porque ha sido financiada –su generación– con fondos procedentes de los contribuyentes vía impuestos. Sin embargo, las instituciones públicas tienden a retener toda esta información obtenida o generada en el ejercicio de su actividad pública. Pero, en una democracia es esencial que la gente pueda acceder a ella para participar de una manera real y efectiva en los asuntos que les afectan, para que puedan conocer cómo actúan y, de ese modo, controlar, detectar los malos funcionamientos y mejorar así la calidad de la gestión pública. Es imposible pensar en participación (art. 23 CE) sin que el público tenga acceso a información (art. 105.b CE).

A finales de los noventa y principios del siglo XXI ha habido una auténtica eclosión y se ha generalizado la aprobación de leyes de transparencia y acceso a la información pública, pero la historia se remonta años atrás:

• El movimiento hacia la aprobación de normas que garantizan el derecho de acceso a la información pública fue liderado por los países escandinavos (Suecia en 1766, Finlandia en 1951, Dinamarca y Noruega en 1970), por Estados Unidos (1966) y los países de su área de influencia anglófona (Canadá, Nueva Zelanda y Austria).
• Entre finales de los setenta y principios de los noventa, se expandió entre los países latinos de la Europa occidental, con Francia (1978) como pionera, Grecia (1986), Italia (1990), Portugal (1993) y Bélgica (1994).
• Posteriormente en los países de Europa occidental que aún carecían de ella, entre ellos, Reino Unido (2000) y Alemania (2005).
• El caso de España es singular, dado que la regulación se contiene en unos pocos artículos (artículos 3.5, 35 y 37) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992 en adelante), con graves deficiencias y lagunas. Esta regulación se ha advertido, por el propio legislador, como mejorable porque condiciona el ejercicio del derecho a la acreditación por parte del solicitante de un interés especial en el asunto y a la compatibilidad de la petición con la eficacia en el funcionamiento de los servicios públicos.

Si tuviésemos que hacer un análisis de la legislación que nos ampara en España en asuntos de acceso a la información pública, destacaríamos:

• El artículo 10.2 de la Constitución española establece que la Constitución “se interpretará de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
• La Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada en 1948 por la Naciones Unidas, incluye en su artículo 19 el derecho de acceso a la información, diciendo: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
• El artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ampara “la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas”. En abril de 2009 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoció que el derecho de libertad de expresión amparado por este artículo incluye expresamente el derecho de acceso a la información en manos de entidades públicas.
• La Ley 30/1992, en su artículo 35.h, hace referencia a la Constitución, diciendo que los ciudadanos tienen derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas. Este derecho está regulado por el artículo 37, que contiene una serie de limitaciones que no se encuentran presentes en el Derecho europeo y que suponen graves restricciones: exige la integración del documento en un expediente y de éste en un archivo –sin que exista una definición de ambos conceptos– y limita, además, el acceso a los expedientes referidos a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
• Además este artículo 37 (en el párrafo 37.5.a) recorta el alcance de este derecho ya que dice que no se podrá ejercer sobre “las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo”. La Constitución, sin embargo, sólo establece tres límites (art. 105.b CE): la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
• El Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a Documentos Públicos en Europa, en el Convenio 205, reconoce el derecho sin necesidad de acreditar interés alguno a toda persona, sin discriminación alguna. Establece en su artículo 10 que “por su propia iniciativa y cuando sea conveniente, las autoridades públicas tomarán las medidas necesarias para poner a disposición de todos los documentos públicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administración y para fomentar la participación informada del público en materias del interés general”.
• La Comisión Europea envío en diciembre de 2011 una comunicación al Parlamento Europeo sobre "Datos abiertos: Un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente", donde presenta a la información como una fuente de mejora de la eficiencia de las administraciones y de importantes beneficios económicos.

En los últimos tiempos, quizá viéndose forzados a dar una respuesta a las demandas y las presiones ejercidas por el movimiento 15M, nuestros gobernantes se han mostrado más abiertos a tratar sobre asuntos de transparencia y gobierno abierto:

• El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó en junio de 2011 una moción pactada por todos los partidos políticos en la que se apostaba por tomar medidas para “profundizar” en la democracia y la participación ciudadana e impulsar la credibilidad, la transparencia, la austeridad y el control de las instituciones del Estado y sus miembros.
• El Partido Socialista Obrero Español hizo dos promesas electorales al respecto: una, la de 2004, caducada; y otra, la de 2008, de la que no se sabe mucho. En el mes diciembre de 2011 el Grupo Socialista presentó una Proposición de Ley de transparencia y acceso a la información pública, basada en el borrador del anteproyecto socialista que se filtró a la prensa en junio de 2010 y que finalmente no siguió los cauces esperados.
• Ahora, el Partido Popular, ganador de los comicios del 20-N, tiene la responsabilidad  tal y como aparecía en su programa– de aprobar una Ley que cumpla con los mínimos establecidos en el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a Documentos Públicos.
• El diario ELMUNDO publicó el siguiente cuadro comparativo de las dos Propuestas Legislativas (GPSocialista y GPPopular) calificándolas con respecto a los 10 principios que debería cumplir una Ley sobre este asunto recomendados por la Coalición Pro Acceso.
• El actual Presidente del Gobierno, siendo aún aspirante a la Presidencia, en uno de los muchos mítines electorales en los que defendió su candidatura, dijo: “Quiero restablecer la ejemplaridad en la vida política y prestigiar la vocación de servicio. Quiero que cuando se hable de los políticos se piense en honradez, respeto al interés general y servicio al bien común. Y por ello, ya anuncio que en los primeros 100 días de gobierno, España tendrá una Ley de Transparencia, buen gobierno y acceso a la información pública”. Mariano Rajoy, 25 de septiembre de 2011, Zaragoza.

Podemos concluir diciendo que, la transparencia constituye una eficaz salvaguarda frente a la mala administración y posibilita el conocer y vigilar el empleo de los recursos públicos y estimula a los poderes públicos a funcionar de modo más eficiente. El nivel de transparencia y la facilidad de acceso a la información pública no sólo sirven para combatir la corrupción, sino también la mala gestión y la ineficacia.

Fuentes utilizadas para la elaboración del artículo:
1. Emilio Guichot Reina, Transparencia y acceso a la información pública en España, Laboratorio de alternativas, 2011. 
2. Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva, El derecho de acceso a la información pública, Seminario Internacional Complutense, 2007.

¿Qué Universidad quiero?

Seguramente el verdadero problema es que no queremos una única Universidad, el problema es que queremos distintas Universidades. Cada una de ellas deberá dar respuesta a las diferentes necesidades que esperan cubrir los distintos agentes implicados: los docentes, los investigadores, los estudiantes, los gobiernos, las empresas, la sociedad,…

Pero además, de las relaciones establecidas nacen nuevas necesidades: qué necesitan los docentes de los estudiantes, los estudiantes de los docentes, los investigadores de las empresas, las empresas de los investigadores,… y finalmente qué necesita la sociedad de la Universidad.

Si todo esto no generaba ya el suficiente ruido… sumemos más: además las universidades (al menos una gran parte de ellas) son administraciones públicas. Más que sumar este hecho resta. El lenguaje de la docencia y de la investigación se entremezcla con la jerga administrativa: rígidas estructuras, funcionarios, empleados públicos, ventanillas, normativas, procedimientos administrativos, burocracia,…

¿Todas estas necesidades convergen en la institución que hoy representa la Universidad? No creo. La receta de este gazpacho ha sido elaborada quizá sí por los mejores chefs, pero sin seleccionar los ingredientes adecuados y sin tener en cuenta quién se iba a sentar a la mesa. Esto ha producido una tremenda desafección con esta institución no sólo entre los principales protagonistas (los estudiantes) sino también entre la sociedad en general que se pregunta: ¿para qué (nos) sirve nuestra Universidad?, ¿qué beneficio obtenemos de ella?, ¿cuál es su verdadero papel?

La Universidad es el centro del conocimiento, del saber, que tiene la obligación de mejorar lo que la sociedad pone en sus manos: parte de su futuro. Y para ello la sociedad le presta lo mejor que tiene: su potencial humano (y otros recursos, claro). Así que la Universidad debe responder a este desafío. No se trata de alimentar egos, ni de licenciar patentes, ni de producir investigación, ni de impartir docencia,… se trata de algo más. Pero, ¿cómo saber qué es ese algo más?

Sin duda uno de los aspectos más importantes para conectar de nuevo a los diferentes agentes de este “negocio” es la participación. Salvo excepciones, la Universidad ha dejado de ser el foro donde se escuchan todas las voces. Y subrayo el verbo “escuchan” y subrayo el adverbio “todas”. En la Universidad se habla, y mucho, pero se escucha poco. Debemos empezar a monitorizar a nuestros clientes (aunque el término suene muy mercantil) y a nuestros usuarios y, una vez analizados los mensajes, emprender las acciones que nos demandan de forma más ágil y precisa. Esto requiere un cambio de paradigma, porque la actual fórmula de crear órganos de gobierno, estructuras administrativas o comisiones de pensadores que elaboran informes de situación no ha funcionado. No se trata de crear los espacios donde hablar, sino de escuchar allí donde se está hablando.

¿Y dónde se habla? Pues, en las cafeterías, en las bibliotecas, en los pasillos de las Facultades, en las aulas, en las tutorías, en los despachos de los docentes, en los laboratorios de investigación, en los puestos de trabajo del personal de administración y servicios, etc. Y, por supuesto, se habla en las redes sociales, en la Red. Y nos estamos perdiendo toda esta información, dando por sentado que los distintos Vicerrectorados, los Consejos Sociales, los Defensores Universitarios, los múltiples Colectivos Universitarios,… son los únicos vehículos válidos para llevarnos a la excelencia.

La Universidad se ha convertido en una vieja y pesada máquina que no sólo ha dejado de ser eficiente, sino que está incluso dejando de ser eficaz. Una institución que ha copiado modelos de gobierno que ahora la sociedad pone en cuestión.

La Universidad genera oficialmente cada día cantidad de contenido, cantidad de debate, cantidad de discusión,… Todo ello generado por gente de talento (reconocido o en formación). Muy poco de este contenido, debate o discusión tiene como leitmotiv ¿Qué Universidad quiero?

Quizá se debería empezar por aquí: obligando a que cada uno de los miembros de esta Comunidad reflexione y responda a esta interesante pregunta con sinceridad y que se vean obligados, además de identificar los problemas, a aportar soluciones innovadoras e ideas frescas.

La propuesta es ésta: que cada miembro de la Comunidad se vea en la obligación de responder la pregunta que abre este artículo. Y que se responda en los exámenes de acceso a la Universidad (así le daríamos una utilidad a la Selectividad), en los seminarios que se impartan, en las líneas de investigación que se emprendan, en los grupos de mejora que se creen entre el personal de administración y servicios, etc. Y que todo esto finalmente se recoja, se compile y se ponga en práctica. Por supuesto, en esta compilación deberíamos primar qué se aporta y no quién lo aporta… porque las buenas ideas no suelen ser el resultado de mayorías cualificadas.

Los funcionarios: de los objetivos a la creación de valor

La lectura del interesante artículo de Amalio Espinosa “Los funcionarios no somos el problema, sino la solución” me ha llevado a la siguiente reflexión.

Amalio tiene toda la razón cuando dice, en una de sus últimas frases y leitmotiv de su artículo: “los funcionarios somos la única solución para... mejorar el servicio al ciudadano”. Pero, creo que, deberíamos ir más allá, porque de otra forma la frase queda simplemente en una certeza a la que nadie puede ponerle objeción (no porque no quiera, sino porque no puede).

Podrían (los ciudadanos) decir: “sois la única solución… porque no hay otra”.

Me gustaría más poder decir: “los funcionarios están solucionando los problemas de la Administración”. Y oír: “los ciudadanos quieren que sus funcionarios sean la solución a los actuales problemas de la Administración”.

A veces dudo que la propia Administración sea la que quiera poner solución donde no ve problemas.

A veces también dudo de los funcionarios. Creo que afirmar que la Administración va mal, pero que todos los funcionarios están esperando (preparados) para movilizarse (por medio de instrucciones o por medio de una más clara definición de los objetivos) para alcanzar la misión de dar un mejor servicio... no es cierto en el 100% de los casos.

Más bien diría que: sí hay funcionarios (algunos, quizá un número considerable de ellos) que quieren salir de la trampa en la que estamos metidos.

Con respecto a trabajar por objetivos, daría para todo un artículo pero, creo que el trabajo por objetivos no es la solución a los problemas de la Administración. Trabajar por objetivos quiere decir: “trabajar más (quizá para trabajar mejor), para producir más, para ganar más”.

Trabajar por objetivos quiere decir que: somos capaces de definirlos (en la definición casi nunca participa el cliente-ciudadano, salvo que hayamos incorporado paradigmas de cocreación en nuestras organizaciones). Aún más, que: somos capaces de medirlos. Aún más, que: somos capaces de incentivarlos. Esto (el definir-medir-incentivar) no creo que sea un buen modelo, ni siquiera que sea un modelo aplicable y ni siquiera creo que sea un modelo que “dé frutos”.

Desde luego, prefiero orientar nuestro trabajo hacia el valor (más que a los objetivos). Un trabajo donde se prime la calidad (y la utilidad) del servicio prestado y donde el trabajador (el funcionario) sea un activo importante de la empresa (en este caso de la Administración).

Un trabajo donde las estructuras (las pirámides de las distintas administraciones) sean transformadas en sistemas en red, donde se produzca un intercambio real de conocimiento (y de otros intangibles) que repercuta en el aumento del valor (al final valor=riqueza) de la Administración.

Avanzamos sobre, o nos resistimos a, las estructuras formales

NOTA: este artículo ha sido extraído de un comentario que realicé hace días en una interesante entrada del blog Apuntes Electrónicos de Andrés Nin @andresnin. Se hablaba sobre la "Reforma para la desorganización creativa en las #aapp". Creo que puede resultar de interés este "autoplagio", para los seguidores de mi blog.

Las organizaciones son sistemas dinámicos, en continua evolución, por supervivencia principalmente. Esto ha sucedido así a lo largo de toda la historia del hombre salvo por dos excepciones: el clero y la nobleza.

El clero (la Iglesia) y la nobleza (los militares y el Estado) han mantenido desde siempre (desde antes del feudalismo) unas estructuras muy jerarquizadas porque esto simplifica la labor de establecer quién realizaba qué tareas (se resolvía este conflicto) y quién era responsable de qué resultados.

Para ello (para mantener estos estamentos) era necesario definir políticas, procedimientos y controles formales que guiasen las actividades y las relaciones de las personas miembros de los mismos... creando así una estructura formal (u oficial) rígida y altamente burocratizada.

Cualquiera que conozca por dentro a la Iglesia, al estamento Militar y a las Administraciones Públicas (que hoy representan al Estado) sabrá que este modelo clásico ha evolucionado muy poco.

Este tipo de estructuras pueden tener sentido cuando nuestros objetivos son pequeños o cuando no se requiere una fuerza de trabajo cualificada para llevarlos a término. También pueden dar resultado si las personas que forman este sistema no tienen otros intereses particulares distintos a los de la propia organización.

Que suceda esto (que creemos empresas para alcanzar objetivos sencillos y con personal poco cualificado y sin intereses particulares) es EXTRAÑO... de ahí que HOY surjan de forma espontánea, de forma no prevista, otras estructuras como las que define Andrés Nin @andresnin en este su artículo.

Encaja esta definición, creo, con lo que ahora se llama ADHOCRACIA (Mintzsberg): estructuras que nos permitirán tomar decisiones rápidas, sobre la marcha, a la medida de las necesidades que surjan en el momento; sin tener que esperar que algún responsable superior a nosotros (por el cargo que ocupa en la estructura formal) la bloquee.

Es posible que estas estructuras más informales surjan con el apoyo de las estructuras formales (como comenta Iñaki Ortiz @balapiaka para el caso del Gobierno Vasco) pero lo normal es que surjan cuando estas estructuras formales son débiles (por sustitución como forma de avanzar) o cuando son muy rígidas (como forma de resistencia a ellas).

Estas estructuras informales, no previstas, se valen hoy en día de las redes sociales (de la tecnología) como mecanismo ágil (y fuera del control oficial) de comunicación. Pero,… si nacen así (como resistencia y fuera del control oficial) es muy posible que no sirvan para nada mucho y el esfuerzo se haya perdido.

El talento durmiente

Precedieron a la Edad del Hierro la Edad del Bronce y la Edad de la Piedra. En cada uno de estos tres periodos de la historia se desarrolló la metalurgia del "metal" que le daba nombre. Los historiadores han ido etiquetando a los siguientes periodos con peor o mejor tino. Salvo por la Edad Antigua, que ciertamente era antigua, el resto de las edades que fueron floreciendo estuvieron envueltas de falsos enunciados: la Edad Media (¿media de qué?), la Edad Moderna (¿la Revolución Francesa… moderna?) y la Edad Contemporánea (que comprende hasta el presente, pero –ojo- incluso hasta el presente futuro).

Últimamente se habla del nacimiento de una nueva edad: la Edad del Talento. Pensaba que se trataba, una vez más, de etiquetar con un nombre rimbombante, pero poco afortunado, a este periodo de la mediocridad que nos ha tocado vivir.

Ciertamente, parecería más acertado hablar de talentos del pasado con nombres y apellidos: Albéniz, Granados, de Falla, Picasso, Velázquez, Dalí, Goya, Miró, Alberti, Baroja, Bécquer, Cervantes, Lorca, Machado, Quevedo, Unamuno, Ramón y Cajal, Servet,…

Pero, ¿quién representa hoy en día al talento como para poder hablar con propiedad de la Edad del Talento? No se me ocurrían muchos ejemplos, hasta que he descubierto que el talento es una capacidad que está durmiente.

Primero, deberíamos entender qué es el talento. Un talento era una unidad monetaria utilizada en la antigüedad y equivalente al sueldo que obtenía, a cambio de su fuerza de trabajo, un obrero ordinario durante quince años. Es decir, representaba una gran suma de dinero y un valor considerable que muy pocos individuos solían alcanzar. Entiendo que éste es el espíritu que ha heredado el concepto de talento (como aptitud) hoy en día.

Tengamos claro que el talento es, por definición, un valor y una rareza. Por lo tanto, es un recurso escaso. Sin duda estas dos características (valor y rareza), para quienes las posean, sean personas u organizaciones, representan una ventaja competitiva con la que enfrentarse mejor que sus rivales en el desempeño de las diferentes actividades del día a día.

Pero, además de escaso, hay otro problema añadido con el talento. Suele éste permanecer durmiente, silente, y sólo se manifiesta en el momento en el que es necesario o cuando encuentra un medio con el que se pueda hacer notar. El inconveniente es que si no es necesario, o no encuentra ese medio, no se manifiesta y por lo tanto no se detecta. Esto era así hasta ahora.

Yo mismo me he encontrado, de forma inesperada, con cantidad de talento individual que no se percibía a primera vista. Lo he descubierto en desconocidos individuos que trabajan en sus pequeñas oficinas para pequeñas organizaciones, en los funcionarios (o empleados públicos) tras las ventanillas, en los jóvenes emprendedores, en las personas que nos atienden en los supermercados, en el panadero de la esquina, en nuestros compañeros de trabajo, en nuestras abuelas, en nuestras parejas y en nuestros hijos,…

Y llegado el momento, estos individuos han creado mallas (redes, las llaman) de talento, construyendo una gran suma, y lo están mostrando porque han encontrado el medio (redes, las llaman), dejando en el más espantoso de los ridículos a quienes se creían que ostentaban esta habilidad, como si se tratase de un cetro, sólo por el estatus alcanzado. La experiencia nos ha demostrado que el poder y el talento "no van siempre de la mano".